?Capitolo 2° - RELAZIONE DI INIZIO MANDATO - LE "LINEE PROGRAMMATICHE" | © n.c. Il Sindaco, i Consiglieri Comunali, gli Assessori e tutti i cittadini che hanno voluto la nuova amministrazione, con l'arrivo in Comune sono normalmente animati da tanti buoni propositi. Durante la campagna elettorale avevano promesso che loro avrebbero risolto tutti i problemi a cominciare dalla manutenzione delle strade, della pubblica illuminazione, dell'acqua e della fogna e chi ne ha più ne metta. Ben presto però si renderanno conto che la realtà, purtroppo, è ben diversa. Naturalmente sto parlando di bravi cittadini che vogliono spendersi per la propria città e non dei soliti che ad ogni elezione riescono a farsi eleggere in Consiglio Comunale. Questi sono professionisti della "politica". Questi sanno perfettamente come stanno le cose; questi sanno perfettamente le piccole cose che possono ottenere per il tramite di questo e di quell'altro dipendente o Dirigente. Ma naturalmente, se si vuole operare in modo corretto e per il bene della collettività, bisogna lavorare, lavorare e ancora lavorare, sapendo però cosa fare e quali sono ipoteri di cui si dispone.
Perchè, è bene saperlo subito,non si può programmare se non si conosce la realtà in cui si opera. Ed ogni Comune è una realtà diversa, non importa se stiamo parlando di un piccolo, di un medio o di un grande Comune. Le linee che traccerò sono dettate dalle norme ed in parte in base alla mia esperienza personale. Riporterò i primi adempimenti da compiere nei primi giorni successivi all'elezione, ma tratterò di quelle norme e di quegli interventi che ritengo utili e necessari che riguardano la programmazione, la gestione, il PEG e la valutazione e tralascerò il resto. Intanto, se si è nuovi, non si conoscono i vari Responsabili dei Servizi e, soprattutto, non si conoscono i loro compiti. Ritengo opportuno quindipredisporre incontri con il Segretario Comunale, con il Collegio dei Revisori dei Conti, con il Nucleo di Valutazione, con i Dirigenti o Responsabili di Servizio e, per il saluto, con tutti i dipendenti. Ascoltare tutti...
Traccio brevemente i primi passi che il Sindaco, i Consiglieri Comunali e gli Assessori devono effettuare appena insediatisi oltre a quelli già indicati nella premessa di questo lavoro:
1-Verificare il sito istituzionale: "amministrazione trasparente", notizie che si danno al cittadino, (D. Lgs. 150 del 27/10/2009) modulistica, "diritto di accesso" (D. Lgs. 33 del 14/3/2013);
1/a - verificarei tipi di programmi gestionali in essere; se sono integrati; se gli uffici possono collegarsi alla contabilità e a tutti gli atti del Comune; come viaggiano gli atti all'interno (codice amministrazione digitale);
1/b - verificare se si effettua la dematerializzazione (D. Lgs. 82/2005, modificato e integrato con D.Lgs. n. 179 del 26/8/2016);
2- chi sono i Responsabili dei Servizi, i servizi affidati ad ognuno, i dipendenti che fanno parte dei vari servizi e relativi procedimentiamministrativi assegnati;
3- i contratti in essere e la loro scadenza, sia attivi che passivi;
4- lo Statuto e i Regolamenti con il nome dei Dirigenti o Responsabili di Servizio che li devono applicare;
5- come opera la struttura anche per effettuare la cosa più semplice: acquistare della cancelleria,pagare le fatture, ecc. e chi provvede;
6- chiedere e farsi consegnare:
a) copia del contratto integrativo dei dipendenti;
b) il Bilancio in corso; se già approvato apportare le "variazioni di Bilancio" che si ritengono necessarie per portare avanti il proprio programma;
c) il PEG in corso: se già approvato anche questo, conseguentemente va riapprovato. Verificare attentamente gli obiettivi assegnati. Stabilire cosa è prioritario per la nuova amministrazione;
d) copia della deliberazione di approvazione del "Fondo sviluppo risorse umane". E' con il fondo che si destinano ai vari servizi le risorse per lo straordinario e per i vari premi e indennità.
e) copia dell'inventario e verificare a quale data è aggiornato e se sono stati nominati, sulla base di apposito Regolamento, gli agenti contabili responsabili anche dei beni (mobili, edifici, uffici, automezzi);
f) chiedere a TUTTI i dipendenti (non solo ai Dirigenti e/o Responsabili di Servizio) se sono a conoscenza dell'esistenza di debiti fuori Bilancio;
g) chiedere informazioni e verificare se viene effettuata correttamente la gestione dell'IVA e se viene effettuata la COMPENSAZIONE CON L'IRPEF;
h) chiedere la verifica delle opere pubbliche contabile e tecnica (QUANTE SOMME RIMASTE NON UTILIZZATE SI POSSONO SCOPRIRE!!!);
7- predisporre la "Relazione di inizio mandato" (Art. 4 bis della legge 174/2012);
8- analisi del Bilancio e sue potenzialità;
9- patto di stabilità;
10- verificare le potenzialità che i vari uffici o servizi sono in grado di dare e provvedere, eventualmente, allo spostamento di dipendenti da un servizio ad un altro;
11-nominare i Dirigenti e/oi Responsabili di Servizioed affidare loro personale e beni (art. 50, comma 10, D. Lgs. 267/2000) ;
12- predisporre le "Linee Programmatiche" (art. 46 D. Lgs. 267/2000);
Naturalmente questo elenco non deve essere considerato esaustivo. Ogni Comune è una realtà.
E' chiaro che per soddisfare i primi due adempimentiè sufficiente una lettera con la quale il Sindaco chiede al Dirigente e/o Responsabile del Servizio Gestione Risorse Umane di fornire le notizie indicate. Una volta venuti a conoscenza di queste notizie, subito dopo, sempre con lettera, chiedere ai vari Dirigenti le notizie di cui ai punti 3, 4, 5 e 6. Avute queste prime notizie, gli Assessori, unitamente ad un determinato numero di Consiglieri Comunali di maggioranza, in base alla delega ricevuta sono in grado di conoscerela struttura dell'Ente, le regole che il Comune si è dato e come in pratica funziona. Regole che, nel rispetto della legge, possono esse cambiate. E' importante che i Regolamenti e i contratti siano completi di tutti gli allegati. E' importantissimo che un Assessore venga delegato al Personale. Negli anni questa figura è scomparsa, (con il risultato che i dipendenti si gestiscono da soli) anche perchè nessun Assessore vuole la delega, come del resto nessuno vuole la delega alle Finanze e ai Tributi. Gli Amministratori, a proposito della gestione del personale, devono rendersi conto che rappresentano, come nell'azienda privata, "i padroni". Sono loro che devono decidere il da farsi; sono loro che devono stabilire le regole, Nel seguito del ragionamento capiremo come fare e perchè.
Relazione di inizio mandato
La "Relazione di inizio mandato" è stata istituita con l'art. 1 bis, comma 3, del D. L. n. 174 del 10/10/2012, convertito con modificazione nella legge 7/12/2012, n. 213, con il quale è stato aggiunto l'art. 4 bis all'art. 4 della legge 149 del 6 settembre 2011. Considerato che l'art 4 bis è entrato in vigore l'8 dicembre 2012, chissà quante amministrazioni vi hanno provveduto e come potranno poi realizzare la "Rrelazione di fine mandato". Sicuramente si inventeranno qualcosa, anche perchè le sanzioni previste dal comma 6 del richiamato art. 4 toccano le tasche del Sindaco e del Responsabile del Servizio Finanziario o del Segretario Comunale. Come si può bene intuire, il legislatore nel 2011 con la legge 149 aveva solo previsto la "Relazione di fine mandato". A mio modestissimo parere era ed è ancora più importante la "Relazione di inizio mandato" attraverso la quale la nuova amministrazione viene messa nelle condizione di conoscere la realtà in cui viene ad operare. Il legislatore si è limitato a stabilire che la Relazione di inizio mandato" deve essere "volta a verificare la situazione finanziaria e patrimoniale e la misura dell'indebitamento ..." e che deve essere sottoscritta dal Sindaco "entro il novantesimo giorno dall'inizio del mandato". Non è stato approvato uno schema minimo per cui ognuno la predispone riportando i dati e le informazioni che ritiene opportuno. A mio avviso la relazione deve almeno dare notizie sull'ultimo rendiconto approvato e rappresentare:
- gli eventuali dati del Bilancio dell'anno in corso, se deliberato;
- la situazione patrimoniale al primo gennaio;
- l'avanzo o disavanzo di amministrazione ed il suo eventuale attuale utilizzo;
- gli equilibri di Bilancio;
- il fondo cassa;
- gli eventuali debiti fuori Bilancio;
- il patto di stabilità;
- l'indebitamento esistente (mutui);
-gli oneri di urbanizzazione ed il loro utilizzo;
-le eventuali entrate "una tantum" e le relative spese che finanziano;
-le entrate che hanno una specifica destinazione;
-gli impegni più importanti che gravano sul Bilancio: mutui, spese per il personale, contratti in essere, spese di funzionamento per tipologie.
Nella considerazione che il Sindaco dovrà poi redigere la Relazione di fine mandato", si potrebbe tenere conto di quanto poi, alla fine (90 giorni prima della scadenza del mandato), dovrà essere rappresentato in detto documento previsto dall' art. 4 della legge 149/2011 il quale ha maggiori contenuti avendo provveduto il Ministero dell'Interno ad adottare apposito decreto in data 26 aprile 2013. Sarebbe pure opportuno che la relazione fosse oggetto di deliberazione da parte della Giunta e fosse pubblicata sulsito del Comune per darne massima diffusione alla cittadinanza. Non sono previste sanzioni nel caso in cui non viene predisposta la "Relazione di inizio mandato"; sono invece previste per la Relazione di fine mandato".
In caso di scioglimento anticipato del Consiglio comunale, la sottoscrizione della "Relazione di fine mandato" e la certificazione da parte degli organi di controllo interno avvengono entro quindici giorni dal provvedimento di indizione delle elezioni. (art. 4, comma 3, D. Lgs. 149/2011 modificato dalla legge 174/2012) .
Le potenzialità che la struttura è in grado di dare e le possibilitàche il Bilancio consente di realizzare devono essere elaborate sulla base delle notizie ricevute e delle altre notizie raccolte e sviluppate. Notizie e dati necessari alla successiva redazione delle "Linee Programmatiche".
"Linee Programmatiche"
L'art. 46 del T.U.E.L. n. 267 del 18 agosto 2000 stabilisce che "Entro il termine fissato dallo Statuto il Sindaco o il Presidente della Provincia, sentita la Giunta, presenta al Consiglio Comunale le "Linee Programmatiche" relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato". La base di partenza può circoscriversi al programma elettorale che il neoeletto Sindaco ha presentato agli elettori, in base anche e soprattutto alla "Relazione di inizio mandato" ed in base alle altre notizie e dati raccolti attraverso i quali si è venuto a conoscenza della reale situazione in cui versa il Comune. Bisogna avere il coraggio di modificare il programma elettorale ed adattarlo alle reali potenzialità che il Bilancio e la normativa vigente consentono. Quanto più dettagliata e precisa sarà stata la "Relazione di inizio mandato" tanto più puntuale saranno le "Linee Programmatiche" che si intendono perseguire nel corso del quinquennio. E' interesse della nuova amministrazione "fotografare" la situazione reale in cui si trova il Comune evidenziando le carenze, le criticità e quanto non consente di risolvere i problemi che sono sotto gli occhi di tutti. E' inutile sognare la luna se non si è nelle condizioni di realizzarla. Bisogna avere il coraggio di dire le cose come realmente stanno. Bisogna avere il coraggio di dire che alcuni programmi che erano stati sbandierati in campagna elettorale non sono realizzabili perchè il Bilancio o la normativa vigente non lo consentono. La relazione da presentare in Consiglio Comunale deve rappresentare il momento della verità. Bisogna partire dall'analisi scaturita dalla "Relazione di inizio mandato" e, tenuto conto della situazione in cui versano i vari servizi che si rendono alla cittadinanza, stabilire le priorità, i tempi di intervento e le somme da destinare alla loro realizzazione. Quanto più bravi si riesce ad essere in questa fase, tanto più precise saranno le cose da fare. Comunque è sempre possibile cambiarla in corso d'opera al verificarsi di situazioni favorevoli o sfavorevoli non preventivate.
Le linee di programma devono rappresentareil primo momento di pianificazione strategica che verrà poi presentata e completata nel DUP (Documento Unico di Programmazione) di cui all'art. 151 del T.U. 267/2000, dove verranno previsti fra l'altro: il programma triennale e l'elenco annuale dei lavori pubblici (art. 128 D.Lgs. 163/2006), il programma triennale delle assunzioni di personale (art. 91 del T.U. 267/2000)e il piano triennale di contenimento delle spese (art. 2, commi 594 e 599 della legge 244/2007), preventivamente approvati. Con la pianificazione si individuano gli obiettivi e si elaborano i piani (la strategia) per realizzarli, mentre con il DUP e quindi con la programmazione si persegue la realizzazione degli obiettivi definiti con le "Linee Programmatiche", si definiscono le strategie da attuare e si destinano le risorse umane, strumentali e finanziarie necessarie. Il tutto poi sfocerà nel Bilancio. Ed ecco perchèsono importanti sia la "Rrelazione di inizio mandato" che le""Linee Programmatiche"".
"Occorre assicurare un nesso logico e conseguente fra la programmazione, la previsione, gli atti di gestione e la rendicontazione generale" . Ed ancora "La coerenza implica che queste stesse funzioni ed i documenti contabili e non, ad esse collegati, siano strumentali al perseguimento dei medesimi obiettivi. Il nesso logico infatti deve collegare tutti gli atti contabili preventivi, gestionali e consuntivi, siano essi di carattere strettamente finanziario, o anche economico e patrimoniale, siano essi descrittivi e quantitativi, di indirizzo politico ed amministrativo, di breve o di lungo termine". Questo è il dettato del principio contabile n. 10, il principio della coerenza, allegato al D. Lgs. n. 118 del 23 giugno 2011. E le "Linee Programmatiche" rappresentano il primo tassello che porterà alla predisposizione di tutti gli altri documenti che devono essere consequenziali e precisamente:
- il DUP;
-ilBilancio;
- la Performance, gli obiettivi ed il PEG.
Per mantenere un nesso logico e conseguente fra la programmazione, la previsione, gli atti di gestione e la rendicontazione generale è opportuno che già le "Linee Programmatiche" vengano predisposte in base alla conformazione del Bilancio armonizzato il quale, per la parte spesa, è suddiviso in Missioni, Programmi, Titoli (questa parte viene deliberata dal Consiglio Comunale), Macroaggregati (questa parte viene portata a conoscenza del Consiglio Comunale ma è di competenza della Giunta), Capitoli e Articoli (quest'ultima parte è di competenza della Giunta e la formalizzerà con il PEG). Stiamo parlando di cose un pò troppo tecniche che approfondiremo quando parleremo del Bilancio e del PEG. Intanto preciso che le Missioni sono complessivamente 19 oltre ad altre quattro.
Le Missioni rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici dell’Ente (es. 08 "Assetto del territorio ed edilizia abitativa",èla ottava Missione),
I Programmi sono aggregati omogenei di attività volte a perseguire gli obiettivi definiti nell’ambito delle Missioni. Sono in pratica i servizi o gli uffici che fanno parte delle varie Missioni. Qui di seguito riportoi Programmi relativi alla ottava Missione:
0801 Urbanistica e programmazione del territorio;
0802 Edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia economico-popolare;
0803 Viabilità, circolazione stradale e illuminazione pubblica
I Macroaggregati sono un’articolazione dei programmi secondo la natura economica della spesa. Sono rappresentati nel PEG. (es. Acquisto beni di consumo)
I Capitoli e gli Articoli sono ripartizioni dei Macroaggregati ai fini della gestione.
Ma non bisogna dimenticare che il Bilancio e di conseguenza il PEG non è fatto solo di spese. Vi sono anche le entrate. E nella relazione sulle "Linee Programmatiche" si dovrà anche soprattutto e principalmente parlarne. Sono le entrate che determinano le possibilità di spesa. E le entrate più importanti, circa il 90%, sono rappresentate dai tributi propri. Perciò è importante effettuare una attenta analisi su quanta ricchezza si potrà contare mantenendo la stessa pressione tributaria e valutare soluzioni diverse. E' importante avere un ottimo Ufficio Tributi. E' l'Ufficio Tributi che porta i soldi al Comune.
Predisponendo le ""Linee Programmatiche"" sulla base della conformazione del Bilancio non solo si rispetterà il principio contabile della coerenza ma renderà facile i successivi collegamenti sia con il DUP (Sezione Strategica e Sezione Operativa) che con il Bilancio, il PEG e la "Relazione di fine mandato". Relazione ultima della programmazione ma importantissima in quanto attraverso essa si dà conto alla cittadinanza di quanto promesso con la relazione sulle "Linee Programmatiche" e quanto effettivamente fatto.
Un accenno al problema relativo alla votazione del provvedimento delle "Linee Programmatiche". E' un tema da sempre dibattuto. C'è chi argomenta che non debba essere votato e c'è invece chi pensa completamente l'opposto.Qui riporto il vecchio principio contabile 1.11 approvato dall'Osservatorio per la Finanza e la contabilità degli enti locali il 12 marzo 2008 che così recita: "Il Tuel (Testo Unico Enti Locali - D.Lgs. 267/2000) ha mantenuto l'obbligo, per tutti gli enti locali, di presentare al Consiglio i contenuti della programmazione di mandato entro il termine previsto dallo Statuto, quale primo adempimento programmatorio spettante al Presidente della provincia o al Sindaco. Alla discussione consiliare non segue una votazione, ma vengono annotate le posizioni dei singoli e dei gruppi, al fine di poterne tenere conto nella redazione del piano generale di sviluppo dell'Ente".
La prossima settimana tratteremo LA SEPARAZIONE DELLE FUNZIONI
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