Lavocedimanduria.it - Manduria: ?Capitolo 3° - LA SEPARAZIONE DELLE FUNZIONI

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LA SEPARAZIONE DELLE FUNZIONI

(dalla relazione dell'autore al Bilancio 2014 del Comune di Manduria)

"La distinzione dei ruoli o separazione delle funzioni, disposta con la legge 8 giugno 1990, n. 142, di riforma degli enti locali, rappresenta un autentico spartiacque nella gestione della cosa pubblica. Il principio in esame trovò generale riconoscimento nel d. lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, con il quale la distinzione delle funzioni è stata affermata in modo netto, realizzando quel superamento del principio gerarchico nei rapporti tra organi politici e dirigenza. La completa distinzione delle funzioni è stata, tuttavia, realizzata con l’approvazione del d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165. Con l’articolo 3 del D. Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, a proposito della gestione degli Enti Locali, si stabilì che “Gli organi di direzione politica definiscono gli obiettivi ed i programmi da attuare e verificano la rispondenza dei risultati della gestione amministrativa alle direttive generali impartite ai Dirigenti e attribuendo agli stessi "la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa, compresa l'adozione di tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo". E a tal proposito il Ministero dell'Interno, con propria circolare 22 giugno 1993, n. 6, sull'applicabilità delle norme di cui al D.Lgs. n. 29 del 1993 agli enti locali, per quanto riguarda i compiti e le responsabilità dei Responsabili di Servizio/Dirigenti, precisava che: "In particolare, ai Dirigenti degli enti locali compete la gestione finanziaria, sia sotto l'aspetto dell'entrata, per l'accertamento, che sotto l'aspetto della spesa, per l'impegno, la liquidazione e l'ordinazione in conformità alle direttive ed ai principi dettati dalla Giunta. Nell'attività di gestione è bene che l'atto dei Dirigenti, sotto l'aspetto formale, assuma, in ogni caso, la veste della «determinazione» soggetta alle ordinarie cautele che, per le deliberazioni collegiali, garantiscono la veridicità della numerazione, unica per ciascun ufficio e debitamente codificata e della data". Norme finanziarie e gestionali tutte poi raccolte, coordinate ed in parte modificate, nel TUFL n. 267 del 2 agosto 2000.

Alla luce delle riforme appena accennate emerge un modello di Dirigente o Responsabili di Servizio, che non può più essere considerato in rapporto di subordinazione gerarchica rispetto all’organo politico. E’, comunque, fuor di dubbio che la dirigenza goda di poteri e competenze proprie, che la pongono in rapporto all’organo politico in una posizione caratterizzata da una distinzione di ruoli, che non vuol dire separazione. In altre parole, dal rapporto tra i due attori fondamentali delle politiche pubbliche locali così configurato emerge “la necessità di una collaborazione continuativa”, dalla fase della predisposizione degli obiettivi gestionali da parte degli organi politici alle fasi della realizzazione e valutazione dei medesimi, senza comunque disconoscere il ruolo guida che la legislazione attribuisce all’organo di vertice dell’Ente Locale che trova la sua massima espressione nel conferimento e nella revoca dell’incarico dirigenziale.

Il Sindaco, in particolare, è il garante dell’attuazione del programma politico sulla base del quale ha ricevuto il consenso - ed ha il diritto – dovere di darvi attuazione, per il tramite dei Dirigenti comunali.

La funzione di indirizzo politico svolge un ruolo centrale, in quanto rappresenta il momento fondamentale in cui è possibile per gli organi rappresentativi indicare la strada da seguire e la destinazione finale da raggiungere. Il momento dell’indirizzo è essenziale al fine di bilanciare correttamente i poteri che la normativa vigente attribuisce alla dirigenza e consente di indirizzare e controllare, anche in corso d’opera, l’operato degli organi burocratici.

Anche il d. lgs. n. 267/2000 ha disciplinato la materia. In particolare l’art. 42, che detta norme in materia di attribuzione dei consigli comunali, sancisce che :”Il consiglio è l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo”, specificando in modo tassativo gli atti in relazione ai quali è competente, tra i quali:

a) l’adozione dello statuto e dei regolamenti dell’Ente (fatta eccezione, com’è noto, per il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, riservato alla competenza della Giunta Comunale);

b) l’approvazione di programmi, relazione revisionali e programmatiche, piani finanziari, programmi in materia di lavori pubblici (con le relative priorità) e il Bilancio;

c) le scelte fondamentali in materia di pubblici servizi, tra cui le modalità di gestione;

d) l’istituzione e l’ordinamento dei tributi;

e) gli indirizzi in materia di aziende pubbliche, nomine, ecc.

Nel sistema delineato dal d. Lgs. 267/2000 la Giunta Comunale ha competenza residuale (art. 48, comma 2: “La Giunta compie tutti gli atti (…) che non siano riservati dalla legge al Consiglio e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi e dallo Statuto, del Sindaco…”), mentre il Sindaco è l’organo che rappresenta l’Ente ed è responsabile dell’amministrazione del Comune, svolge le funzioni a lui attribuite dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti, oltre naturalmente ad esercitare le funzioni quale ufficiale di governo.

Il sistema della distinzione dei ruoli si fonda sulla competenza del Consiglio Comunale all’adozione degli atti fondamentali di pianificazione, nonché di quegli atti che comportino scelte fondamentali che si ripercuoteranno sul cittadino. Si pensi alle decisioni in merito alla internalizzazione o meno dei tributi comunali, alle scelte in materia di aliquote IRPEF, IMU, TASI, TARI, solo per fare alcuni esempi. Momento centrale di tale potere generale è rappresentato dall’adozione del Bilancio Comunale, contenente le scelte, seppur generali, sulla futura azione amministrativa. Ad esso seguirà l’adozione da parte dell’organo esecutivo, su proposta del Direttore Generale, ove esiste, o della (stessa) Giunta, del PEG con il quale si determinano “gli obiettivi di gestione” e si stabilisce di “affidare gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai Responsabili dei Servizi”, si distinguono gli “interventi” in “capitoli/articoli”. In sostanza, mediante l’articolazione in capitoli, vengono assegnate ai Dirigenti o Responsabili di Servizio le risorse per il raggiungimento degli obiettivi. (Con il Bilancio armonizzato cambia la denominazione da "interventi " a "macroaggregati").

Da quanto sommariamente riportato, è di palese evidenza l’importanza della corretta adozione del PEG, il quale dovrà essere preceduto da una attenta analisi degli obiettivi che l’amministrazione intende raggiungere, opportunamente concertata con i Dirigenti o i Responsabili di Servizio.

Superata questa fase, l’organo politico DOVRA’ porre in essere una attenta e puntuale attività di controllo, eventualmente con il supporto degli uffici del controllo interno ed, in particolare, dell’ufficio di controllo di gestione e del nucleo di valutazione al fine di verificare in corso d’opera la correttezza dell’operato della dirigenza, allo scopo di correggerne l’operato quando si è ancora in tempo. Un efficiente sistema di controllo e verifica degli obiettivi e dell’economicità della gestione consente all’organo politico di apportare durante l’anno i necessari correttivi alla sua attività di indirizzo, eventualmente correggendo il tiro o intervenendo, anche con strumenti più risolutivi, come la revoca dell’incarico dirigenziale. Alla nomina dei Dirigenti o Responsabili di Servizio, giusto il disposto dell’art. 109 del D. Lgs. 267/2000, provvede il Sindaco con proprio provvedimento". Parole al vento.

Dopo varie vicissitudini dovute alle diverse modifiche legislative intervenute sull'argomento, con l'art. 4 e l'art. 70, comma 6, del D. Lgs. 165 del 30 marzo 2001, si stabilì:

-art. 4 -" Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. Ad essi spettano, in particolare:

a) le decisioni in materia di atti normativi e l'adozione dei relativi atti di indirizzo interpretativo ed applicativo;
b) la definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali per l'azione amministrativa e per-la-gestione;
c) la individuazione delle risorse umane, materiali ed economico-finanziarie da destinare alle diverse finalità e la loro ripartizione tra gli uffici di livello dirigenziale generale;
d) la definizione dei criteri generali in materia di ausili finanziari a terzi e di determinazione di tariffe, canoni e analoghi oneri a carico di terzi;
e) le nomine, designazioni ed atti analoghi ad essi attribuiti da specifiche disposizioni;
f) le richieste di pareri alle autorità amministrative indipendenti ed al Consiglio di Stato;
g) gli altri atti indicati dal presente decreto.

2. Ai Dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati.

3. Le attribuzioni dei Dirigenti indicate dal comma 2 possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative.

-art. 70, comma 6- "A decorrere dal 23 aprile 1998, le disposizioni che conferiscono agli organi di governo l'adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi di cui all'articolo 4, comma 2, del presente decreto, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai Dirigenti.

Ma già il legislatore con l'art. 3 del D. Lgs. 29/1993 aveva detto le stesse cose ed il Ministero dell’Interno, con la propria circolare 22 giugno 1993, n. 6, sull’applicabilità delle norme di cui al D.Lgs. n. 29 del 1993 agli enti locali, aveva chiarito che “In particolare, ai Dirigenti degli enti locali compete la gestione finanziaria, sia sotto l’aspetto dell’entrata, per l’accertamento, che sotto l’aspetto della spesa, per l’impegno, la liquidazione e l’ordinazione in conformità alle direttive ed ai principi dettati dalla Giunta. Nell’attività di gestione è bene che l’atto dei Dirigenti, sotto l’aspetto formale, assuma, in ogni caso, la veste della «determinazione» soggetta alle ordinarie cautele che, per le deliberazioni collegiali, garantiscono la veridicità della numerazione, unica per ciascun ufficio e debitamente codificata, e della data”.

Nel 1993 il Ministero dell'Interno definiva "Determinazioni" gli atti di gestione dei Dirigenti; nel 1995 con il D. Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, all’art. 27 comma 9, oggi confluito nell’art. 183 comma 9 del TU 267/2000, anche il legislatore ha definito "Determinazioni" gli atti in questione.

Come detto in altre parti di questo lavoro, il legislatore ha parlato a volte di Dirigenti ed a volte di Responsabili di Servizio. Abbiamo già detto che entrambe le figure svolgono le stesse funzioni ed il legislatore lo aveva affermato già nel 1997 con l'art. 6, comma 3, della legge 127 del 15 marzo (Bassanini bis): "Nei Comuni privi di qualifica dirigenziale le predette funzioni vengono svolte dai Responsabili di Servizio" e lo ha ribadito con il 2° comma dell'art. 109 del T.U. 267/2000 che così recita: "Nei comuni privi di personale di qualifica dirigenziale le funzioni di cui all'articolo 107, commi 2 e 3, fatta salva l'applicazione dell'articolo 97, comma 4, lettera d) (si riferisce alle funzioni del Segretario Comunale), possono essere attribuite, a seguito di provvedimento motivato del Sindaco, ai responsabili degli uffici o dei servizi, indipendentemente dalla loro qualifica funzionale, anche in deroga a ogni diversa disposizione." E le funzioni previste dall'art. 107, molto simili a quelle previste nel 2001 con il D. Lgs. 165, sono le seguenti:

"1. Spetta ai Dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti. Questi si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico- amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai Dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.

2. Spettano ai Dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamEnte dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell'Ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui rispettivamEnte agli articoli 97 e 108.

3. Sono attribuiti ai Dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dai medesimi organi, tra i quali in particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell'Ente:

a) la presidenza delle commissioni di gara e di concorso;
b) la responsabilità delle procedure d'appalto e di concorso;
c) la stipulazione dei contratti;
d) gli atti di gestione finanziaria, ivi compresa l'assunzione di impegni di spesa;
e) gli atti di amministrazione e gestione del personale;
f) i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni edilizie;
g) tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione in pristino di competenza comunale, nonché i poteri di vigilanza edilizia e di irrogazione delle sanzioni amministrative previsti dalla vigente legislazione statale e regionale in materia di prevenzione e repressione dell'abusivismo edilizio e paesaggistico-ambientale;
h) le attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide, verbali, autenticazioni, legalizzazioni ed ogni altro atto costituEnte manifestazione di giudizio e di conoscenza;
i) gli atti ad essi attribuiti dallo statuto e dai regolamenti o, in base a questi, delegati dal Sindaco.

4. Le attribuzioni dei Dirigenti, in applicazione del principio di cui all'articolo 1, comma 4, possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative.
(La norma deve intendersi integrata dall'articolo 53, comma 23, legge n. 388 del 2000 come modificato dall'art. 29, comma 4, legge n. 448 del 2001)

5. A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente testo unico, le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al capo I titolo III l'adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai Dirigenti, salvo quanto previsto dall'articolo 50, comma 3, e dall'articolo 54. (funzioni del Sindaco).

6. I Dirigenti sono direttamente responsabili, in via esclusiva, in relazione agli obiettivi dell'Ente, della correttezza amministrativa, della efficienza e dei risultati della gestione.

7. Alla valutazione dei Dirigenti degli enti locali si applicano i principi contenuti nell'articolo 5, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, secondo le modalità previste dall'articolo 147 del presente testo unico."

Separazione delle funzioni nei piccoli Comuni

L'art. 53 comma 23 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, stabilisce che "Gli enti locali con popolazione inferiore a tremila abitanti fatta salva l'ipotesi di cui all'articolo 97, comma 4, lettera d), del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, che riscontrino e dimostrino la mancanza non rimediabile di figure professionali idonee nell'ambito dei dipendenti, anche al fine di operare un contenimento della spesa, possono adottare disposizioni regolamentari organizzative, se necessario anche in deroga a quanto disposto all'articolo 3, commi 2, 3 e 4, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, e all'articolo 107 del predetto testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, attribuendo ai componenti dell'organo esecutivo la responsabilita' degli uffici e dei servizi ed il potere di adottare atti anche di natura tecnica gestionale". Successivamente con l'art. 29, comma 4, della legge 448 del 28/12/2001 venne aumentato il numero degli abitanti da 3.000 a 5.000 ma venne eliminato l'obbligo per detti enti di riscontrare e dimostrare "la mancanza non rimediabile di figure professionali idonee nell’ambito dei dipendenti". Ho riportato integralmente le norme. Mi auguro che anche nei piccoli Comuni venga mantenuta ferma la separazione delle funzioni.

Il PEG non ha avuto e, a mio avviso non ha ancora oggi, vita facile. Pure essendo stato dichiarato obbligatorio per i Comuni superiori a 20.000 abitanti già nel 1996 con l'art. 11 del D. Lgs. n. 77 del 25/2/1995, pochi sono stati i Comuni che vi hanno provveduto da subito.

Ritengo ancora opportuno precisare che all'inizio vi è stata resistenza da parte dei Dirigenti o Responsabili di Servizio ad accettare le nuove norme. Gradatamente, però hanno capito l'importanza dell'arma che avevano in mano considerando la poca capacità della parte politica di sapere utilizzare il PEG, i relativi obiettivi, il controllo, la valutazione dei risultati conseguiti e la relativa remunerazione da attribuire con la posizione organizzativa e l'indennità di risultato. Credo che ancora oggi, in diversi Comuni, il PEG è considerato soltanto un atto formale previsto dalla legge. Grosso errore; il PEG è lo strumento che consente alla parte politica di "ordinare" ai Dirigenti il da farsi. Un PEG adottato soltanto per adempiere ad un obbligo previsto dalla legge sottomette gli Amministratori alle volontà dei Dirigenti. E' la parte politica che stabilisce "cosa bisogna fare, come bisogna farlo e quando bisogna farlo" . I Dirigenti devono rispettare le volontà degli Amministratori i quali, come già detto, hanno gli strumenti (controlli, valutazioni e conseguente remunerazione) affinchè ciò avvenga.